Subskrybuj nas na Youtube
Polska ma jedną z najdłuższych w Europie tradycji samorządu terytorialnego. Od późnego średniowiecza kształtował się skomplikowany system urzędów lokalnych oraz sejmików, pełniących również kluczową rolę w funkcjonowaniu całej struktury władzy w Rzeczypospolitej. Dla większości szlachty to właśnie udział w sejmikach i pełnienie lokalnych urzędów było szczytem ambicji politycznych. Rola samorządu rosła w warunkach słabości władzy centralnej i niszczących wojen. Umiejętność zarządzania lokalną wspólnotą okazywała się więc bezcenna dla przetrwania państwa. W czasie panowania Stanisława Augusta Poniatowskiego reformowano archaiczny system samorządu miejskiego. U schyłku istnienia RP Sejm Wielki uchwalił Prawo o miastach, które gwarantowało mieszkańcom miast wybór rad, burmistrzów oraz prezydentów.
Ciągłość istnienia samorządu terytorialnego została zerwana wraz z upadkiem Rzeczypospolitej w 1795 r. Instytucje samorządu lokalnego nie odrodziły się w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim. Wyjątkiem na ziemiach polskich była dysponująca szeroką autonomią Galicja po 1867 r. W czasie I wojny światowej w najważniejszych miastach za zgodą niemieckich władz okupacyjnych odbyły się wybory samorządowe. W lipcu 1916 r. odbyły się elekcje do rady Warszawy, która wybrała na prezydenta miasta księcia Zdzisława Lubomirskiego. Już wcześniej, u schyłku panowania rosyjskiego, polityk ten był jednym z najważniejszych twórców Komitetu Obywatelskiego Stołecznego Miasta Warszawy, który zajmował się m.in. pomocą ludności dotkniętej wojną, a także szkolnictwem oraz bezpieczeństwem publicznym.
Już 27 listopada 1918 r. Naczelnik Państwa Józef Piłsudski wydał tymczasowy dekret o utworzeniu samorządu gminnego. Na jego czele miała stać rada gminy składająca się z dwunastu członków i wójt. Wszyscy mieli pochodzić z wolnych wyborów. Kolejny dekret Naczelnika z lutego 1919 r. rozszerzył tymczasowe zasady funkcjonowania samorządu na miasta. W tym samym miesiącu utworzono samorząd na poziomie powiatu. Samorząd wojewódzki w okresie II RP istniał wyłącznie na terenie dawnego zaboru pruskiego. Większość tymczasowych przepisów wprowadzanych w pierwszych miesiącach niepodległości obowiązywała do 1933 r., gdy na mocy tzw. ustawy scaleniowej ujednolicono strukturę samorządu na całym obszarze państwa, poza dawnym zaborem pruskim.
W pierwszych miesiącach rządów komunistycznych formalnie przywrócono samorząd terytorialny na całym obszarze podległym nowej władzy, poza dawnymi terytoriami niemieckimi bezpośrednio nadzorowanymi przez pełnomocników rządu. Wraz z postępującą sowietyzacją systemu politycznego przystąpiono do likwidacji niezależności samorządu. W marcu 1950 r. ostatecznie zniesiono samorząd terytorialny i zastąpiono go systemem rad narodowych. Ich działanie opierało się na zasadzie „jednolitości władzy państwowej”. Rady niższego szczebla hierarchicznie podlegały wyższym radom, aż do formalnie najwyższego organu władzy PRL – Rady Państwa. W miejsce gmin powołano „gromady”. Mimo pewnego zwiększenia niezależności przywróconych w 1973. gmin oraz uchwalenia w 1983 r. ustawy o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym kompetencje rad w gminach i zakres samorządności były bardzo wąskie. Gminy nie posiadały niezależności finansowej i majątkowej i były zdane jedynie na korzystanie ze środków przydzielanych przez władze wojewódzkie. Nie może więc dziwić, że w programie „Solidarności” z października 1981 r. istotną rolę odgrywał postulat „samorządnej Rzeczypospolitej”. Działacze związkowi postulowali zwiększenie kompetencji samorządów pracowniczych i lokalnych, a przez to ograniczenie władzy totalitarnego państwa komunistycznego.
Postulat przywrócenia samorządu powrócił w ostatnich miesiącach istnienia PRL. Sprawa jego odbudowy pojawiła się już podczas obrad pierwszych posiedzeń Senatu w lipcu 1989 r. 29 lipca senatorowie przyjęli ogólny plan reformy. W grudniu 1989 r. nowelizacja konstytucji, która określała Rzeczpospolitą Polską jako „demokratyczne państwo prawa”, otworzyła drogę do prac nad szczegółowymi rozwiązaniami przygotowywanej reformy. Już podczas rozmów okrągłego stołu w zespole ds. samorządu lokalnego prawnik Michał Kulesza poruszył kwestię uchwalenia samorządowej ordynacji wyborczej. Jesienią Kulesza wszedł w skład powołanego przy Radzie Ministrów zespołu ds. reformy. Jego zapleczem eksperckim stała się powołana we wrześniu 1989 r. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej. Jej działalność skupiała się na doradztwie kadrom samorządowym i wspieraniu ich inicjatyw. Na czele FRDL stanął senator Jerzy Regulski. Z jego inicjatywy prace nad ordynacją skupiły się w Senacie. Osią sporów wśród senatorów była kwestia przyjęcia systemu głosowania. Ostatecznie zdecydowano, że w małych gminach będzie obowiązywała ordynacja większościowa w jednomandatowych okręgach wyborczych. Uznano, że w małych wspólnotach mieszkańcy będą głosować na lokalnych liderów, a nie polityków. W większych miastach wprowadzono ordynację większościową i system wielomandatowy.
W styczniu 1990 r. senatorowie zakończyli pracę nad projektem reformy. Sejm przyjął ustawę o samorządzie gminnym 8 marca 1990 r. Przewidywała ona wprowadzenie jednostopniowego samorządu terytorialnego. W miejsce istniejących w PRL rad narodowych utworzono rady gminy o znacznie większych uprawnieniach. Kluczowym elementem ich pozycji była niezależność finansowa. Nowo wybrane rady gmin powoływały swoje władze wykonawcze – prezydentów miast (w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców oraz tych, gdzie dotąd byli prezydenci, czyli praktycznie w większości miast powyżej 50 tys. mieszkańców), burmistrzów (w mniejszych miastach) oraz wójtów (w gminach wiejskich).
27 maja 1990 r. mieszkańcy Polski wybierali składy 2383 rad gmin, 145 rad miejskich w miastach do 40 tys. mieszkańców, 110 rad miejskich w miastach powyżej 40 tys. mieszkańców, 574 rad gminno-miejskich oraz 7 rad dzielnic miasta stołecznego Warszawy. Radnych wybierano w 47 997 okręgach wyborczych (47 254 jednomandatowych i 743 wielomandatowych). W stolicy głosowano również w wyborach do ośmiu rad dzielnic, których kompetencje były odtąd zbliżone do rad gmin. Co ciekawe, nie udało się w nich obsadzić wszystkich mandatów. W jednej z dzielnic liczba kandydatów była niższa niż liczba kandydatów na zwycięskiej liście.
W majowych wyborach wzięło udział zaledwie 42 proc. uprawnionych do głosowania. Był to wynik słabszy niż w elekcji do Sejmu „kontraktowego” w czerwcu 1989 r., gdy w pierwszej turze do urn poszło 62 proc. wyborców. Frekwencję nieco wyższą od średniej udało się uzyskać w okręgach jednomandatowych. 27 maja oddano ok. 2 proc. głosów nieważnych. Po wyborach wniesiono 363 protesty. Po ich rozpatrzeniu unieważniono wyniki w 81 jednomandatowych okręgach wyborczych.
Wybory wywołały wielkie zainteresowanie międzynarodowe. Ich przebieg mógł mieć zasadnicze znaczenie dla przyszłych związków Polski z organizacjami międzynarodowymi, które jako jeden z warunków członkostwa stawiały krajom Europy Środkowej przeprowadzenie w pełni wolnych wyborów. Elekcję obserwowali delegaci Rady Europy, którzy w raporcie stwierdzili, że „polskie wybory samorządowe były demokratyczne, wolne, sprawiedliwe i bardzo dobrze zorganizowane”. Trzy dni po wydarzeniu obserwatorka Rady Europy, deputowana do Izby Gmin Josephine Farrington powiedziała: „Cieszymy się, że Polska stała się częścią Europy”, i dodała, że państwo zasługuje na członkostwo w Radzie Europy. Polska została członkiem tej organizacji 26 listopada 1991 r., po zorganizowaniu kolejnych wyborów – prezydenckich i parlamentarnych.
Wybory zakończyły się znaczącym zwycięstwem kandydatów „Solidarności”. Komitety Obywatelskie zdobyły ponad 53 proc. oddanych głosów. Był to wynik rekordowy, którego nie udało się powtórzyć żadnej innej formacji w historii wyborów po 1990 r. Drugie miejsce (24 proc. głosów) zajęły komitety lokalne. Zaledwie 4 proc. uzyskało Polskie Stronnictwo Ludowe. Powstała pod koniec stycznia 1990 r. postkomunistyczna Socjaldemokracja Rzeczypospolitej Polskiej osiągnęła zaledwie 2,7 proc. głosów, wyprzedzając jedynie swoich byłych satelitów ze Stronnictwa Demokratycznego oraz Konfederację Polski Niepodległej. Dla wielu komentatorów rezultat ten był dowodem na niepowodzenie przekształcenia się partii komunistycznej w nowoczesną lewicę. Proces stopniowej odbudowy jej pozycji rozpoczął się wraz z wyborami prezydenckimi jesienią 1990 r., gdy kandydat SdRP osiągnął zaskakująco dobry wynik.
Zwycięstwo „Solidarności” było jej ostatnim wielkim triumfem politycznym. Już przed wyborami narastał konflikt między premierem Tadeuszem Mazowieckim a przewodniczącym „S” Lechem Wałęsą. Z całą mocą wybuchł latem 1990 r. i doprowadził do startu w wyborach prezydenckich dwóch kandydatów obozu solidarnościowego. Jeszcze przed wyborami zaczęła kształtować się nowa scena polityczna złożona z formacji o solidarnościowym rodowodzie. Już 12 maja 1990 r. ogłoszono powstanie Porozumienia Centrum, a tuż po wyborach Ruchu Obywatelskiego – Akcji Demokratycznej.
Reforma samorządowa z roku 1990 miała niepełny charakter. Kolejny etap reformy administracyjnej został wprowadzony 1 stycznia 1999 r. Polegał na stworzeniu dwóch dodatkowych szczebli samorządu – powiatów i samorządowych województw. Tych ostatnich miało być od tego momentu nie 49, ale 16. Powstały samorządy wojewódzkie i powiatowe. W 2002 r. po raz pierwszy wybory samorządowe obejmowały również bezpośrednie głosowanie na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Zmiana ta przyczyniła się do stopniowego wzrostu zainteresowania społecznego wyborami samorządowymi. W styczniu 2018 r. wydłużono kadencję organów samorządowych do pięciu lat i wprowadzono zasadę dwukadencyjności wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.
Michał Szukała (PAP)