Konstytucja kwietniowa domknęła autorytarny system rządów piłsudczyków

Zmiana obowiązującej konstytucji i wprowadzenie nowych zasad ustrojowych należały do najważniejszych celów obozu sanacyjnego po zamachu majowym. Tzw. nowela sierpniowa, ustawa nowelizująca Konstytucję marcową z 1921 r., wzmacniała władzę wykonawczą w stosunku do parlamentu. Bez wątpienia zapisy prawa z sierpnia 1926 r. stabilizowały nowy system władzy. Jednak późniejsze doświadczenia sporów z opozycją, szczególnie w kontekście tzw. wyborów brzeskich (1930), wskazywały politykom sanacji na konieczność systemowego utrwalenia władzy. Zauważalne od początku lat trzydziestych pogarszanie się stanu zdrowia marszałka Józefa Piłsudskiego, faktycznej głowy państwa, również skutkowało refleksją elit nad przyszłością państwa.

Sygnał do prac nad nową konstytucją dał sam Piłsudski tuż po złożeniu dymisji z urzędu premiera (pozostał jednak ministrem spraw wojskowych). W wywiadzie z grudnia 1930 r. stwierdził, że „rola prezydenta sprowadzać się musi nie do czego innego, jak do musu regulowania całej maszyny centralnej państwa”. Zaznaczył również: „Nie może prezydent być pozbawiony bezpośredniej władzy nad wszystkimi stronami, które dają tarcia, brak harmonii i zgrzyty. Nie może zatem konstytucja nie dać prezydentowi praw bezpośrednich w stosunku do każdego z ministrów, tak samo, jak w stosunku do Sejmu czy Senatu […], nie tylko w wypadku rozwiązania Sejmu, gdyż to nie jest regulowanie pracy i to nie jest codzienne dbanie o to, by maszyna zanadto nie skrzypiała. I gdyby prezydent miał możność swoje postanowienia w samym porządku pracy Sejmu rozkazowe załatwiać, to kto wie, ilu głupstw i ilu nonsensów, z namiętności pochodzących, zdołano by uniknąć”. Nakreślił więc przyszły kształt ustroju o bardzo silnej, nadrzędnej władzy prezydenta i zmarginalizowanej pozycji parlamentu. Kilka dni później, 23 grudnia, marszałek przybył na długi urlop na portugalską Maderę. Przed opuszczeniem kraju polecił Bezpartyjnemu Blokowi Współpracy z Rządem, aby zgłosił pod obrady Sejmu przygotowany projekt ustawy zasadniczej, ale nie traktował go jako ostatecznego i był otwarty na dyskusję.

Klub Parlamentarny BBWR złożył wniosek o przeprowadzenie 3 marca debaty o projekcie nowej konstytucji. Posiedzenie Sejmu zakończyło się skierowaniem ustawy do Komisji Konstytucyjnej. Jeden z czołowych działaczy BBWR, Tadeusz Hołówko, wezwał opozycję, ale jednocześnie zaznaczył, że prawdziwym zapleczem działań jego obozu politycznego jest naród. „My wytworzymy taki nastrój w kraju, że w ten dzień, w którym będzie uchwalona konstytucja, miliony ludzi w Polsce będzie siedzieć przy radio i słuchać naszych rozpraw, tysięczne tłumy na ulicach będą w świątecznym nastroju czekały na rezultaty” – zapewniał.

Przez kolejne miesiące projekt był rozpatrywany w komisji. Po powrocie z Madery Piłsudski zapowiedział, że nie należy spieszyć się z uchwaleniem nowej konstytucji; celem długotrwałych debat miało być przekonanie zdecydowanej większości społeczeństwa do zamierzeń rządzących. Brał także pod uwagę scenariusz, w którym konstytucja zostanie uchwalona dopiero przez nowo wybrany Sejm. Otoczenie Piłsudskiego miało jednak duże problemy z odczytaniem dokładnego programu konstytucyjnego Komendanta. Na jego poglądy wpływał pogarszający się stopniowo stan zdrowia. Nikt nie miał jednak wątpliwości, że założenia nowej ustawy zasadniczej muszą zakładać swego rodzaju uprzywilejowanie otoczenia marszałka wywodzącego się jeszcze z czasów walki Legionów. Poważne dyskusje nad kształtem przyszłej konstytucji toczyły się również w otoczeniu prezydenta Ignacego Mościckiego, m.in. latem 1933 r. w Spale. To tam, przy decydującym udziale Stanisława Cara, ukształtowała się koncepcja „Kadry Obywatelskiej”, zwanej też później „Legionem Zasłużonych”. Według Cara w jej skład miały wchodzić osobistości, które „swą powszechnie znaną działalnością wyróżniły się chlubnie w pracy na rzecz dobra zbiorowego”. O przynależności do gremium miało także decydować odznaczenie orderami Virtuti Militari i Krzyż Niepodległości. Przynależność do elity państwa oznaczałaby posiadanie czynnego prawa w wyborach do Senatu, którego kompetencje byłyby zrównane z uprawnieniami niższej izby parlamentu.

Prace w Komisji Konstytucyjnej zakończono pod koniec 1933 r. W grudniu tego roku projekt ustawy zasadniczej został przyjęty przez reprezentujący obóz sanacji Klub Parlamentarny BBWR, a następnie przedłożony sejmowej Komisji Konstytucyjnej. 26 stycznia 1934 r. Stanisław Car podczas obrad plenarnych Sejmu przedstawił tzw. tezy konstytucyjne. Ponieważ nie był to formalny projekt zasadniczy, opozycja bojkotująca prace nad nową konstytucją demonstracyjnie opuściła posiedzenie, pozostawiając jako obserwatora posła Stanisława Strońskiego. Powstałą w ten sposób sytuację wykorzystali parlamentarzyści BBWR, którzy dzięki absencji opozycji uzyskali większość wymaganą do zmiany ustawy zasadniczej (2/3 głosów ważnych, oddanych w obecności ponad połowy posłów). Stanisław Car postawił wniosek o przystąpienie do uchwalenia konstytucji w skróconym trybie legislacyjnym. Pomimo protestów Strońskiego został on przegłosowany. Posłowie obozu rządowego w wielkim pośpiechu z powodzeniem przeprowadzili wymagane głosowania dotyczące przyjęcia nowej ustawy zasadniczej. Na zakończenie obrad w atmosferze entuzjazmu zaśpiewano „Pierwszą Brygadę”. Bez wątpienia jednak działania większości były złamaniem Konstytucji marcowej, która zakładała, że wniosek o zmianę ustawy zasadniczej musi zostać podpisany przez 1/4 składu Sejmu. Car nie posiadał też wymaganego regulaminem upoważnienia komisji do przedstawienia projektu.

Ustawa konstytucyjna miała następnie zostać skierowana do Senatu, gdzie BBWR posiadał wymaganą większość 2/3 głosów. Jako że poprawki Senatu Sejm odrzucał zwykłą większością głosów, procedura uchwalania nowej ustawy zasadniczej mogła być zakończona bardzo szybko. Stało się jednak inaczej.

31 stycznia 1934 r. doszło do spotkania marszałka Sejmu Kazimierza Świtalskiego oraz premiera Walerego Sławka z marszałkiem Piłsudskim, który oświadczył, jak w 1931 r., że z przyjęciem nowej konstytucji nie należy się spieszyć. Wspomnianą rozmowę tak relacjonował Świtalski: „Komendanta ustosunkowanie się do tego faktu [uchwalenia konstytucji – przyp. red.] nie było w zasadzie negatywne, natomiast od razu przyznał mi rację, że dla Ustawy Konstytucyjnej uchwalenie jej dowcipem i trikiem nie jest zdrowe i że wobec tego należy ten trik pokryć i zneutralizować przez szczegółową debatę i zmiany w Senacie. [...] Komendant dodał, że jedynym usprawiedliwieniem dla naszego triku jest fakt, że w ogóle konstytucje w historii nigdy nie były uchwalane przy zbytnim porządku pod względem formalnym”.

Zgodnie z poleceniem Piłsudskiego prace legislacyjne związane z nową ustawą zasadniczą uległy ponownemu spowolnieniu. Tekst ustawy konstytucyjnej marszałek Świtalski przesłał do Senatu pod koniec marca 1934 r. Senatorowie prace nad nią rozpoczęli dopiero w grudniu tego roku, przyjmując ostatecznie 46 poprawek do tekstu uchwalonego w Sejmie. Najważniejsze z nich dotyczyły struktury samego Senatu.

16 stycznia 1935 r. Senat zatwierdził konstytucję: 74 senatorów głosowało za, 24 było przeciw, jeden wstrzymał się od głosu. Poprawiony tekst powrócił następnie do Sejmu. Debatę nad ostatecznym kształtem ustawy zasadniczej zwołano na 23 marca. Obie strony sporu wysunęły na pierwszy plan swoich najlepszych parlamentarzystów. „Kiedy myśmy ogłosili zasady nowego ustroju, to wyście twierdzili, że naród, klasa, lud […] mają większe zmartwienia, że to nikogo nie obchodzi. Kiedy my szukaliśmy rozwiązania zasadniczych problemów życia zbiorowego, […] wyście cygara palili” – przekonywał Wacław Makowski z BBWR. „Państwo zmiany ustroju proponowanej przez was nie potrzebuje, zmiany ustroju potrzebujecie wy, jeśli macie utrzymać się przy władzy, potrzebujecie jej dla utrwalenia swych własnych rządów” – mówił z kolei Zygmunt Żuławski z PPS. Tego samego dnia Sejm uchwalił nową konstytucję w wersji opracowanej przez Senat: za głosowało 260 posłów, przeciwko 139. Opozycja próbowała protestować wobec trybu obrad. Dwa dni później w archikatedrze św. Jana odbyła się uroczysta msza dziękczynna z udziałem głowy państwa.

23 kwietnia 1935 r. na Zamku Królewskim w Warszawie prezydent RP Ignacy Mościcki złożył podpis na rękopiśmiennym oryginale „Ustawy Konstytucyjnej”. W wydarzeniu tym ze względu na stan zdrowia nie uczestniczył Piłsudski, choć jego podpis, jako ministra spraw wojskowych, znalazł się 12 kwietnia pod ustawą razem z podpisami innych członków gabinetu Walerego Sławka. Konstytucja weszła w życie z dniem jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP – 24 kwietnia 1935 r.

Nowa ustawa zasadnicza składała się z 81 artykułów podzielonych na 14 rozdziałów. Przyznawała ona prezydentowi nadrzędną pozycję wobec innych organów państwa. Artykuł 2. głosił: „Na czele Państwa stoi Prezydent Rzeczypospolitej. Na nim spoczywa odpowiedzialność wobec Boga i historii za losy Państwa. Jego obowiązkiem naczelnym jest troska o dobro Państwa, gotowość obronną i stanowisko wśród narodów świata. W Jego osobie skupia się jednolita i niepodzielna władza państwowa”. Artykuł 1. w czterech punktach określał obowiązki obywateli wobec państwa, m.in. podkreślając, że „każde pokolenie obowiązane jest wysiłkiem własnym wzmóc siłę i powagę państwa” oraz że „za spełnienie tego obowiązku odpowiada przed potomnością swoim honorem i swoim imieniem”.

Zwierzchnictwu prezydenta podlegały rząd, Sejm, Senat, siły zbrojne, sądy oraz kontrola państwowa. Do jego prerogatyw należało m.in. prawo wskazania swego następcy na czas wojny, proponowanie kandydata na następcę, mianowanie i odwoływanie premiera, I prezesa Sądu Najwyższego, prezesa NIK, Naczelnego Wodza i Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych. Do uprawnień osobistych głowy państwa należało też rozwiązanie parlamentu przed upływem kadencji oraz stosowanie prawa łaski. Akty urzędowe wydawane w ramach jego prerogatyw nie wymagały kontrasygnaty.

Prezydent wydawał również dekrety z mocą ustawy z tytułu zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi, a także w razie konieczności państwowej pomiędzy kadencjami izb ustawodawczych (z pewnymi wyjątkami, dotyczącymi m.in. konstytucji). Wobec ustaw uchwalonych przez obie izby miał prawo weta zawieszającego. Nadzwyczajne kompetencje uzyskiwał w czasie wojny: zarządzał wprowadzaniem stanu wojennego, podczas którego także wydawał dekrety z mocą ustawy w zakresie prawie całego ustawodawstwa państwowego, z wyłączeniem m.in. zmian w ustawie zasadniczej.

Konstytucja kwietniowa utrzymywała siedmioletnią kadencję prezydenta, jednak w wypadku wojny była ona przedłużana do upływu trzech miesięcy od zawarcia pokoju. Kandydata na urząd wskazywało Zgromadzenie Elektorów, które składało się z osób wybranych przez Sejm (50), Senat (25) oraz wirylistów (5) – zasiadających w nim z racji piastowanych funkcji, a nie wybieranych. Jednak głowa państwa, jak już wspomniano, mogła wskazać kandydata na swego następcę. Jeśli skorzystałaby z tego uprawnienia, wybór między dwoma kandydatami miał być rozstrzygnięty w powszechnym głosowaniu.

Osłabiony na mocy konstytucji z 1935 r. Sejm miał być wybierany co pięć lat w głosowaniu powszechnym, tajnym, równym i bezpośrednim, ale nie proporcjonalnym. Liczba posłów została zmniejszona do 208. Nowa ordynacja wyborcza pozbawiała partie polityczne prawa do wystawiania kandydatów na posłów i senatorów. Listy wyborcze w okręgach ustalać miały zgromadzenia składające się z przedstawicieli samorządu terytorialnego, gospodarczego i zawodowego. Przewodniczył im komisarz nominowany przez ministra spraw wewnętrznych.

Senat miał się składać z 96 senatorów: 1/3 z nich powoływał prezydent, pozostali mieli być wybierani w dwustopniowych wyborach. Pozycja Senatu wobec Sejmu została wzmocniona; do odrzucenia senackich poprawek należało uzyskać w Sejmie 3/5 głosów.

Podpisana 23 kwietnia 1935 r. konstytucja była zdecydowanie krytykowana przez opozycję, która żądała jej uchylenia jako niedemokratycznej i bezprawnie narzuconej społeczeństwu. Zawarty w Konstytucji kwietniowej zapis dający prezydentowi w wypadku wojny prawo wyznaczenia swojego następcy odegrał ogromną rolę po wybuchu II wojny światowej. To właśnie na jego podstawie prezydent Ignacy Mościcki przekazał swój urząd Władysławowi Raczkiewiczowi, zachowując tym samym ciągłość prawną państwa polskiego.

Ustawa zasadnicza z 1935 r. pozostawała podstawą prawną działań polskich władz państwowych na emigracji po roku 1945. Po 1989 niektóre środowiska antykomunistyczne proponowały symboliczny powrót do zapisów z 1935 lub choćby wyraźne zaznaczenie ich uchylenia w przepisach ustawy zasadniczej z 1997 r. (miało to demonstrować, że jedyną legalną władzą w czasach komuny był rząd londyński). Koncepcje te nie spotkały się jednak ze zrozumieniem większości parlamentarnej.

„Nowa konstytucja Rzeczypospolitej zakończyła proces przebudowy ustroju państwa z demokratyczno-parlamentarnego na autorytarny. Utrwaliła ona system rządów wprowadzony przez Piłsudskiego po zamachu majowym w toku walki z Sejmem i opozycją” – zauważył prof. Wojciech Roszkowski w „Najnowszej historii Polski”. Jego zdaniem tendencję do wzmacniania władzy wykonawczej, osłabiania parlamentu i podkreślania siły państwa należy jednak widzieć na tle podobnych tendencji, występujących wówczas w niemal wszystkich krajach Europy. „Praktyka tego systemu wzmacniała władzę państwową, ograniczała wpływ szerokich mas na rządy, pozostawiała jednak stosunkowo duży w porównaniu z krajami totalitarnymi margines pozapolitycznych swobód obywatelskich” – pisał historyk.