To, że światem rządzi kasa, nie jest żadnym odkryciem. Ale już skala jej użycia przez państwa w relacjach zewnętrznych może zaskakiwać, podobnie jak stosowane narzędzia
Magazyn DGP / Dziennik Gazeta Prawna
Zazwyczaj to wielkim korporacjom przypisujemy posługiwanie się pieniądzem jako narzędziem wywierania wpływu na otoczenie. Polityka zewnętrzna państw wciąż kojarzy się natomiast z wyfraczonymi dyplomatami i wytwornymi rautami, w drugiej kolejności z agresją wojskową lub jej groźbą, no i może jeszcze, ale to już tylko niektórym, z tajnymi knowaniami i prowokacjami wywiadów.
Tomasz Kamiński, „Pieniądze w służbie dyplomacji. Państwowe fundusze majątkowe jako narzędzie polityki zagranicznej”, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2018 / DGP
Reklama
Tomasz Kamiński w książce „Pieniądze w służbie dyplomacji” na podstawie solidnych badań pokazuje, że wbrew logice kapitalizmu, globalizacji, liberalizacji, spadku znaczenia własności publicznej – a więc trendów kształtujących rzeczywistość społeczną przez ostatnie dekady – rola kapitału będącego w rękach państw jednak rośnie. Dzieje się tak dzięki wzrostowi znaczenia wielkich firm państwowych, ale także państwowych funduszy majątkowych (PFM), czyli rządowych albo kontrolowanych przez władze funduszy inwestycyjnych. I na nich skupia się autor, biorąc na warsztat podmioty z trzech krajów o odmiennych ustrojach, kulturach politycznych i strategiach polityki zagranicznej: z Rosji, Chin i Norwegii. Każdy z nich nieco inaczej zarządza swymi funduszami i inaczej używa ich w celach politycznych.

Reklama
Warto odnotować, że o ile w 2007 r. globalna wartość PFM była szacowana na około 3 bln dol., to w 2016 r. wyniosła już ponad 7 bln. Ich listę rankingową otwiera norweski Government Pension Fund Global (848 mld dol. zasobów w 2016 r.), a zaraz za nim plasują się China Investment Corporation (814 mld) i Abu Dhabi Investment Authority ze Zjednoczonych Emiratów Arabskich (792 mld). Rządowe, chińskie fundusze inwestycyjne łącznie przekraczają 1,5 bln dol., te z głównych krajów rejonu Zatoki Perskiej zbliżają się do 3 bln.
Rosja z około 200 mld, którymi dysponują jej fundusze majątkowe, wygląda na tym tle dość ubogo. I tak też spadkobierczyni imperium Romanowów sytuuje się na mapie potęg współczesnego świata, co autor brutalnie sygnalizuje, odwołując się choćby do przebiegu polityczno-gospodarczego starcia z Chińczykami przy budowie infrastruktury gazowej na Syberii. Rosyjskie PFM, bardzo zresztą nietransparentne w swoich wewnętrznych strukturach i procedurach, są jednak niezwykle ofensywnie używane do celów politycznych, szczególnie w przestrzeni postsowieckiej. Klasycznym przykładem są tu naciski na Ukrainę z okresu sprzed upadku Janukowycza. Na specyficznym – i również ubogim – rynku krajów Wspólnoty Państw Niepodległych instytucje takie jak National Welfare Fund, Reserve Fund czy Russian Direct Investment Fund, kontrolowane przez Kreml i służby specjalne, okazują się i tak dogodniejszym narzędziem realizacji hegemonicznych interesów Moskwy niż armia.
Inaczej ma się rzecz z Norwegami. Przejrzystość relacji wewnętrznych, a także procedur prawno-finansowych jest tu wręcz wzorcowa, jak to w Skandynawii. Wspomniany gigant GPFG, zbudowany na bazie wpływów z wydobycia ropy na Morzu Północnym i mający zabezpieczać kraj na wypadek przyszłego wyczerpania darów natury, posiada – średnio – w wymiarze globalnym około 1,3 proc. każdej notowanej na giełdach spółki. Koncentruje się na maksymalizacji swej efektywności finansowej, ale – równolegle z dążeniem do pomnażania kapitału – realizuje także cele polityczne.
Nie chodzi, rzecz jasna, o budowę norweskiego imperium globalnego, lecz o specyficzny kodeks etyczny, na podstawie którego fundusz promuje (lub niekiedy wymusza) określone działania prospołeczne i prośrodowiskowe, ochronę praw człowieka etc. Jednak, jak przytomnie zauważa Kamiński, „motywowany ideologicznie idealizm jest oczywiście chwalebny, ale w stosunkach międzynarodowych dość rzadko występuje w wersji czystej, niepowiązanej z jakimś racjonalnie wytłumaczalnym interesem”. Tak jest i w tym przypadku – norweską finansową marchewką (a gdy trzeba także kijem, bo gwałtowne wycofywanie środków GPFG jest zdolne zachwiać najpotężniejszą nawet giełdą) Oslo posłużyło się nieraz, wzmacniając swoje zabiegi dyplomatyczne. W 2008 r. potrafiło na przykład wpłynąć na amerykański Senat i Izbę Reprezentantów podczas głosowań dotyczących ochrony klimatu (tzw. Lieberman-Warner Climate Security Act); w 2014 r. boleśnie ukarało wiele spółek izraelskich, a pośrednio także rząd tego państwa za inwestycje w żydowskie osiedla we wschodniej Jerozolimie. Co ciekawe, te propalestyńskie operacje, wspierające zresztą stanowisko wielu krajów unijnych, bynajmniej nie zakłóciły na dłuższą metę dobrych relacji izraelsko-norweskich. Pragmatyczny rząd w Tel Awiwie najwyraźniej uznał, że nie może sobie na to pozwolić.
Żeby było jeszcze ciekawiej, równie pragmatyczni Norwegowie potrafią zmieścić w swych zasadach etycznych sankcje wobec wielu reżimów oskarżanych o łamanie praw człowieka, ale i świetną współpracę z – dla przykładu – Arabią Saudyjską, krajem też znanym z kiepskich standardów w tym względzie, ale za to pozwalającym zarabiać miliardy norweskim przedsiębiorstwom naftowym. No i rzecz jasna, także z Chinami…
Chińska Republika Ludowa i jej rządowe fundusze majątkowe to w tej analizie casus bodaj najbardziej interesujący. Okazuje się na przykład, że do wspierania polityki zewnętrznej przeznaczana jest relatywnie niewielka część gigantycznych zasobów chińskich PFM – znacznie więcej tych pieniędzy używanych jest w polityce wewnętrznej. Mimo to, dzięki silnej koncentracji na zadaniach i obszarach uznanych za strategiczne, stanowią jednak poważny instrument wsparcia polityki zagranicznej Pekinu. Skupienie to dotyczy to między innymi sektora energetyczno-surowcowego i finansowego (aż 74 proc. inwestycji w latach 2007–2013) oraz – w innym ujęciu – krajów wysokorozwiniętych (Unia Europejska, USA i Kanada to łącznie 78 proc. inwestycji chińskich PFM w tym samym okresie; w Trzecim Świecie działają raczej bezpośrednio chińskie firmy handlowe lub produkcyjne). To pozwala, przy ogromnej nietransparentności funduszy, a więc dużej łatwości sterowania ich zachowaniami przez kierownictwo partyjno-rządowe, na stosowanie w razie potrzeby efektywnego szantażu wobec poszczególnych krajów partnerskich, czy mówiąc łagodniej, skutecznej dyplomacji czekowej.
Warto w tym kontekście odnotować, że za kraj szczególnie przyjazny i otwarty wobec chińskich PFM uchodzi Wielka Brytania (która przyjęła aż 62 proc. z całości ich inwestycji w Europie). Być może jest to część odpowiedzi na pytanie, dlaczego Londyn – skądinąd wierny sojusznik Waszyngtonu – akurat w kwestii wykluczania chińskiego giganta Huawei z budowy sieci 5G zajął niedawno pozycję zdecydowanie bardziej umiarkowaną niż Amerykanie. City ma wszak dość kłopotów związanych z brexitem i niekoniecznie marzy o dodatkowych perturbacjach, wynikających z nagłego wycofania z brytyjskich spółek potężnych aktywów chińskich funduszy majątkowych.
Książka Kamińskiego nie odpowiada na tego rodzaju pytania wprost – i to, paradoksalnie, jest jej ogromną zaletą. Nie jest bowiem prostym objaśnieniem skomplikowanego świata, czyli tym, co uwielbiają czynić politycy oraz hochsztaplerzy. Autor, jako rzetelny naukowiec, dostarcza nam raczej faktograficznego materiału do dalszych analiz i do własnych przemyśleń, starając się uczynić to w sposób jak najbardziej przejrzysty i uporządkowany. W formułowaniu wniosków jest ostrożny i wyważony. W dodatku operuje językiem możliwie prostym i zrozumiałym nawet dla niefachowca, unika pseudonaukowego żargonu, czyli idzie pod prąd fatalnego obyczaju rozpowszechnionego w polskiej literaturze naukowej z zakresu nauk społecznych – i chwała mu za to.
Jedyne poważne zastrzeżenie to rezygnacja z ujęcia w książce charakterystyki państwowych funduszy majątkowych Arabii Saudyjskiej, ZEA, Kuwejtu i innych państw rejonu Zatoki Perskiej. Jak wspomniano, dysponują one potencjałem przekraczającym niemal dwukrotnie chiński, a ich powiązanie z celami politycznymi rządów poszczególnych państw arabskich nie ulega wątpliwości. Cele te są zaś nieobojętne dla naszego bezpieczeństwa – skądinąd wiadomo, że wiele wpływowych kręgów w rodzinach panujących czy służbach specjalnych niektórych monarchii sunnickich aktywnie wspiera np. międzynarodowy terroryzm. Czy (i ewentualnie – w jaki sposób) dzieje się to przy wykorzystaniu takich instytucji jak choćby saudyjski SAMA Foreign Holding, to pytanie, na które odpowiedź powinna być w krajach Zachodu poszukiwana bardzo intensywnie.
Żyjemy w świecie, w którym klasyczna wojna stała się bardzo nieefektywnym sposobem rozstrzygania sporów międzynarodowych. Owszem, od wielkiego dzwonu może i zdarzy się możnym tego świata odpalić rakiety albo wysłać pododdziały pancerne przeciwko sobie, ale na co dzień rozsądniej jest działać bez huku i błysku, poprzez naciski natury ekonomicznej. Szczególnie państwa demokratyczne są wrażliwe na tego rodzaju operacje, bo tam konsument jest zarazem wyborcą, i sprowokowany z zewnątrz kryzys giełdowy lub pogorszenie warunków realizacji wielkich inwestycji publicznych potrafi go nieźle wkurzyć i skłonić do obalenia rządu. Ale nawet kraje autorytarne muszą liczyć się z wielkimi, zagranicznymi funduszami majątkowymi, bo bez nich mogą nie być w stanie np. utrzymać infrastruktury przemysłowej, generującej środki finansujące takie filary władzy, jak wojsko czy policja. Dlatego jeśli ktoś miał jeszcze wątpliwości, czy dolar, juan i korona to rodzaje broni – po lekturze książki Tomasza Kamińskiego zapewne pozbędzie się ich raz na zawsze.
Autor jest wicedyrektorem Instytutu Polityki Międzynarodowej i Bezpieczeństwa Uniwersytetu Jana Kochanowskiego, stałym współpracownikiem „Nowej Konfederacji”
Tomasz Kamiński, „Pieniądze w służbie dyplomacji. Państwowe fundusze majątkowe jako narzędzie polityki zagranicznej”, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2018